El Consejo Nacional de Rectores en cumplimiento de su función social de aportar al debate sobre la realidad nacional y con el interés de contribuir al análisis y la reflexión sobre el Proyecto de Ley Marco de Empleo Público, realizó una síntesis sobre las inconstitucionalidades e inconsistencias del proyecto de ley y su afectación a diferentes ámbitos del quehacer del sector público.
- Roces con la Constitución Política vigente.
1.1 Atenta contra la garantía de independencia entre poderes de la República.
Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias y le está vedado al Poder Ejecutivo impedir o estorbar las funciones propias de los demás poderes del Gobierno, especialmente del Poder Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones y de las Municipalidades (artículos 9 y 149 de la Constitución Política).
1.2 Revierte la despolitización del empleo público defendida en nuestra Constitución Política, restaurando el excesivo y centralizado poder y control político del Poder Ejecutivo.
Desconoce las diversas formas de independencia o autonomía de otros poderes de la república, el sistema universitario público, el régimen municipal y demás entidades autónomas. Al poner en la rectoría del sistema a MIDEPLAN, se genera una centralización inadmisible, puesto que la Constitución Política es contundente al dar independencia funcional, organizativa y de autogobierno a esas instituciones, lo que deviene en la imposibilidad de que un órgano del Poder Ejecutivo, pueda dictar lineamientos y directrices de carácter específico que resulten de acatamiento obligatorio para estas instituciones.
1.3 Violenta el régimen de independencia de las instituciones de educación superior universitaria estatal que los artículos 84, 85 y 87 constitucionales garantizan en materia de administración, organización, planificación, gobierno y patrimonio.
El régimen universitario estatal costarricense comprende desde su origen preconstitucional competencias plenas en materia de administración, organización y gobierno de su propio régimen de empleo, independencia que nuestra Constitución Política le garantizó al elevar su contenido a rango constitucional en los artículos 84, 85 y 87, siendo por ello esta materia una de sus competencias constitucionales originarias que no puede ser limitada ni menoscabada por la legislación ordinaria.
1.4 Someten a las instituciones autónomas al poder centralizado del Ejecutivo en todos los ámbitos esenciales de su independencia en materia de gobierno.
La propuesta de Ley de Empleo Público promueve en su propio beneficio una desproporcionada centralización de un poder de dirección y un aumento irracional de control político sobre todos los demás poderes que conforman el Gobierno de la República, la independencia del gobierno de las instituciones autónomas de servicio ciudadano, de los gobiernos territoriales municipales y suprime el contenido propio de las competencias constitucionales originarias de las universidades estatales, en clara violación de los artículos 9, 84, 85, 87, 149, 191 y 192 de la Constitución Política.
1.5 Crear un único sistema para regular el empleo público, con pretensiones de universalidad que abarca todos los poderes de la república, las universidades públicas, las municipalidades y otros entes descentralizados.
El problema esencial en este punto es que la norma constitucional en la que dice apoyarse, ha sido interpretada incluso por la jurisprudencia de la Sala IV de manera evolutiva, advirtiendo que en el país se han desarrollado varios estatutos que regulan diversos sectores del ámbito público en tanto debe respetarse la especialización, complejidad y amplitud de estos sectores, y la necesidad de darles un tratamiento separado.
En palabras del presidente de la Corte, Fernando Cruz “En la sentencia 1313-93 de la Sala Constitucional resulta importante hacer algunas precisiones con el tema de la Autonomía. Conforme lo dispone el artículo 84 de la Constitución, las universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y en plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propio. Esa autonomía que ha sido clasificada como especial, es completa y por esto distinta del resto de los entes descentralizados de nuestro ordenamiento jurídico. Esto es muy importante, tomando ese espíritu que ejercen los constituyentes y significa para empezar que aquellas que están fuera del Poder Ejecutivo y su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado, que pueden auto determinarse, en el sentido de que están posibilitadas para hacer planes, programas, presupuesto, organización interna y estructurar su propio gobierno. Tienen poder reglamentario, pueden auto estructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y licito; regular el servicio que prestan y decidir libremente sobre su personal”.
El artículo 88 constitucional determina que para la discusión y la aprobación de proyectos de ley relativas a materias puestas bajo competencia de la Universidad de Costa Rica y de las demás instituciones de educación superior universitaria o relacionadas directamente con ellas, la Asamblea Legislativa deberá oír previamente al Consejo Universitario o al órgano director correspondiente de cada una de ellas.
1.6 Se aparta e ignora las necesidades del desarrollo de la institucionalidad pública nacional y los propósitos fundamentales que inspiraron nuestra Constitución Política.
Como parte fundamental del “sistema único”, la obligada coordinación de los departamentos de recursos humanos de estas entidades, con mecanismos de definición en manos de MIDEPLAN. Aspectos esenciales del funcionamiento y cometido institucional como el régimen y escalas salariales, los parámetros de selección y reclutamiento, los sistemas de evaluación de desempeño y de régimen disciplinario, entran todos en el riesgo de que una entidad ejecutiva, a cargo del gobierno de turno, metan mano indebidamente.
- Carece de estudios técnicos que justifiquen el contenido de la propuesta.
2.1 Carece de estudios técnicos rigurosos y con fundamento técnico que demuestren los supuestos ahorros que derivarán de su eventual aprobación dentro del contexto y los efectos del congelamiento de salarios derivado de la vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Nº9635 del 3 de diciembre de 2018.
Un estudio realizado por la Escuela de Economía de la Universidad Nacional y presentado por el Consejo Nacional de Rectores devela que el ahorro que se obtendría ante la posible aprobación de la Ley Marco de Empleo Público es inferior a las estimaciones iniciales emanadas por el Ministerio de Planificación de un ahorro inicial del 0.70% del PIB en el Gobierno Central durante el primer año de implementación de esta normativa. Sin embargo, el estudio concluye que el ahorro, con base en los supuestos considerados, no es mayor del 0,27% del PIB.
Ante los resultados del estudio surge el cuestionamiento a las proyecciones hechas por el Gobierno, parece que se está incluyendo los efectos de otras legislaciones ya aprobadas con anterioridad (ley 9635) y que no corresponden de manera directa a este proyecto de Ley Marco del Empleo Público.
2.2 No tiene ninguna referencia sobre legislación extranjera (como por ejemplo el estatuto básico de empleo público de España) o acreditadas opiniones de especialistas internacionales ni el aporte de la academia nacional, tal como ocurrió con otras legislaciones entre ellas, el Código Procesal Penal.
- Implica un desmantelamiento del Estado Social de Derecho
3.1 No se ha realizado una valoración del impacto de tendría la aprobación de este proyecto en la calidad y la inversión permanente que requieren los servicios públicos.
3.2 Debilita la gobernanza del país en cada uno de los ámbitos del servicio público que han sido descentralizados por disposición constitucional.
3.3 Autoriza un cierre masivo de plazas en el Sector Público en cuanto MIDEPLAN las consideren no esenciales para el servicio público y disponga exteriorizar esos servicios.
3.4 Imposibilita el ejercicio del derecho a una negociación colectiva en el Sector Público en contra de la propia Constitución Política y las convenciones internacionales emitidas por la OIT.
3.5 Desalienta la educación pública, entendida como la más importante inversión social.
3.6 Quebranta el régimen de institucionalidad democrática costarricense contenido en el orden constitucional.
No es resultado de un proceso de legitimación social resultante del diálogo participativo entre sectores sociales que genere la convicción nacional en cuanto a la necesidad de cualquier reforma en empleo público y de sus alcances, sin perder las oportunidades ni los valores propios del ser costarricense.
3.7 Atenta contra los principios que deben inspirar la concepción, desarrollo y aseguramiento del personal requerido para la existencia de un servicio público altamente capacitado y profesionalizado para poder alcanzar las metas de la agenda nacional en desarrollo sostenible.
- Distorsiona el fundamento ético y religioso de la objeción de conciencia al invocarla erróneamente como causal para excluir a funcionarios del cumplimiento de su deber de capacitación como garantía de continuidad, eficiencia, calidad y adaptabilidad del servicio público en favor de los ciudadanos.
- Acciones implementadas por CONARE y las universidades estatales:
5.1 Contención de gasto y medidas aplicadas en política salarial por las universidades públicas:
- Dedicaciones exclusivas solo para personas licenciadas y según el interés institucional
- Disminución de plazas administrativas
- Disminución del porcentaje de dedicación exclusiva
- Restricción y reducción del pago por tiempo extraordinario
- Revisión y reducción de cargas académicas para la asignación de jornadas
- Reducción de cuartos de tiempo adicional en académicos
- Disminución en porcentajes y regulaciones para el incentivo por mérito académico para personal administrativo
- Revisión y ajuste de normativa para carrera profesional o administrativa y régimen académico
5.2 Creación de un régimen de empleo universitario para el Sistema de Educación Superior Universitario Estatal. El Consejo Nacional de Rectores en conjunto con las universidades estatales ha propuesto la creación de un régimen de empleo universitario para el Sistema de Educación Superior Universitario Estatal, que emana desde la academia.
