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UNA se opone a proyecto de eficiente liquidez del Estado

En virtud del riesgo que representa el proyecto de ley para la eficiente liquidez del Estado, expediente legislativo 22.661, para el sistema de educación universitaria estatal, el Consejo Universitario de la Universidad Nacional (C.U-UNA), acordó rechazar de plano la aprobación de esa iniciativa de ley.

En el dictamen UNA-AJ-DICT-503-2022, del 27 de octubre de 2022, emitido por Asesoría Jurídica de la UNA, se detalla que el citado proyecto propone crear un manejo centralizado de la liquidez de todas las instituciones públicas del Estado, salvo excepciones puntuales, para lo cual propone u ordena crear una plataforma de pagos que administraría la Tesorería Nacional, pero entregando la función de cajero del Estado al Banco Central de Costa Rica, con la consecuente obligación de todas las instituciones del Estado de cerrar las cuentas que a esos efectos poseen en el sistema bancario nacional, para trasladar todos sus recursos a esa plataforma centralizada.

Sobre la autonomía universitaria, del análisis de proyecto se extrae una ambigüedad en la terminología aplicada y que, en una sana interpretación, podría afectar la autonomía universitaria, pues si bien, en estricto sentido no incluye explícitamente no menciona a las instituciones de educación superior, en su articulado se utiliza conceptos como “Sector Público o a nombre de éste”; “Estado” de manera generalizada y que podrían constituir un numerus apertus en ámbito de aplicación de la ley.

Por otra parte, las instituciones de educación superior no se enumeran dentro de las excepciones de la inclusión obligatoria al Sistema de Cuentas del Sector Público, más bien, en su artículo 2 se estipula en lo de interés que “Esta ley es aplicable a la totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre o custodie (...)”.

A continuación el acuerdo completo.

TRANSCRIPCIÓN DE ACUERDO

UNA-SCU-ACUE-230-2022

3 de noviembre de 2022

Señores

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios

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Estimados señores:

Les transcribo el acuerdo tomado por el Consejo Universitario de la Universidad Nacional, según el artículo 2, inciso 2.1 de la sesión ordinaria celebrada el 20 de octubre de 2022, acta no 49-2022, que dice: 

PROYECTO DE LEY MANEJO EFICIENTE DE LA LIQUIDEZ DEL ESTADO. EXPEDIENTE N.° 22.661 

RESULTANDO:

  1. El oficio AL-CPAHAC-0363-2022, del 30 de setiembre de 2022, suscrito por Flor Sánchez Rodríguez, jefa de área, Asamblea Legislativa, mediante el cual solicita el criterio de la Universidad Nacional sobre el texto del expediente 22661: “Ley Manejo eficiente de la liquidez del Estado.
  2. De acuerdo con la consulta realizada en la página web de la Asamblea Legislativa el último movimiento registrado para este proyecto es su ingreso a Plenario el 22 de octubre de 2022 y se reporta su ingreso al orden del día a partir del 27 de octubre de 2022. Tiene texto sustitutivo, dictaminado el 20 de setiembre de 2022, con dictamen afirmativo de la Comisión de Hacendarios (Área VI) se registra informe del Departamento Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, AL-DEST- IJU -261-2022 del 13 de setiembre de 2022 
  1. El oficio UNA-CATI-SCU-OFIC-211-2022 del 13 de octubre de 2022, suscrito por el M.Sc. Steven Oreamuno Herra, coordinador de la Comisión de Análisis de Temas Institucionales, solicitó criterio sobre el expediente al Lic. Gerardo Solís Esquivel, director de Asesoría Jurídica, la Dra. Shirley Benavides Vindas, directora de la Escuela de Economía, a la Máster Dunnia Marín Corrales, directora de la Escuela de Administración.
  2. El pronunciamiento del Consejo Universitario del Instituto Tecnológico de Costa Rica tomado en la sesión Ordinaria de ese órgano No. 3285, Artículo 13, del 19 de octubre de 2022 en contra del Proyecto de Ley: Manejo Eficiente de la Liquidez del Estado, Expediente N°22.661, suscrito por el Ing. Luis Paulino Méndez Badilla, presidente Consejo Institucional del ITCR y comunicado con oficio SCI-1124-2022, del 20 de octubre de 2022.  
  1. De las instancias consultadas, se recibió respuesta de Asesoría Jurídica mediante el siguiente oficio:
  2. El dictamen UNA-AJ-DICT-503-2022, del 27 de octubre de 2022, suscrito por la Licda. Guiselle Chaves Solera, asesora jurídica, mediante el cual emite criterio en respuesta al oficio UNA-CATI-SCU-OFIC-211-2022 del 13 de octubre de 2022.
  3. La circular UNA-R-CIRC-113-2022, mediante la cual el Rector MED. Francisco González Alvarado informa a la comunidad universitaria sobre los proyectos consignados en la Asamblea Legislativa con afectaciones directas a la autonomía universitaria entre los cuales figura el Expediente 22.661 “Manejo Eficiente de la Liquidez del Estado”.

CONSIDERANDO:

  1. El dictamen UNA-AJ-DICT-503-2022, del 27 de octubre de 2022, emitido por Asesoría Jurídica, criterio mediante el cual indica:

El proyecto de ley propone crear un manejo centralizado de la liquidez de todas las instituciones públicas del Estado, salvo excepciones puntuales, para lo cual propone u ordena crear una plataforma de pagos que administraría la Tesorería Nacional, pero entregando la función de cajero del Estado al Banco Central de Costa Rica, con la consecuente obligación de todas las instituciones del Estado de cerrar las cuentas que a esos efectos poseen en el sistema bancario nacional, para trasladar todos sus recursos a esa plataforma centralizada.

Se establecen criterios y parámetros para el manejo eficiente y eficaz de la liquidez pública, entendiendo esta como los flujos de ingresos y pagos que recibe y realiza el Sector Público o a nombre de éste. Además, velar por el cumplimiento de los principios constitucionales de eficiencia, transparencia y caja única con el fin de mejorar la calidad de los servicios públicos y el bienestar de la ciudadanía. (artículo 1).

Para realizar un manejo eficiente de la liquidez pública las entidades públicas o privadas que administren o custodien ingresos públicos, así como ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna, deberán disponer de datos de calidad, de forma oportuna y completa sobre las transacciones financieras, para lo cual hará uso de sistemas de gestión financiera integrados, interoperables, robustos, seguros y de registro automatizados y transmisión electrónica de ingresos y pagos. Además, dichos sistemas deberán contener módulos de supervisión y control. La acción de la administración de la liquidez deberá gestionarse de manera proactiva, eficiente y eficaz, y los excedentes, producto de la satisfacción del cumplimiento del fin público de la entidad, deberán también ser gestionados de manera eficiente por la Tesorería Nacional, así como aquellos ingresos derivados de actividades en régimen de competencia, ingresos de fondos de pensiones y cuotas obrero patronales y estatales, garantizando el máximo rendimiento al menor riesgo, en procura del mayor beneficio de las Finanzas Públicas. (artículo 13)

Se reconoce el acceso a la información al establecer la obligación de toda entidad pública o privada que administre o custodie ingresos públicos, así como ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna, de garantizar dicho acceso a la ciudadanía y a los sujetos interesados que cumplen funciones de fiscalización y control. (artículo 8)

Se crea un Sistema de Cuentas del Sector Público consistente en una estructura unificada de cuentas, administrada por la Tesorería Nacional, donde el Banco Central de Costa Rica ejercería funciones de cajero general del Estado; además, se enumeran como excepciones de la inclusión obligatoria al Sistema, los ingresos públicos originados en las actividades que se realicen bajo régimen de competencia y tengan como propósito la generación de lucro, los fondos de pensiones y las cuotas obrero-patronales y cuota estatal; no obstante dichos recursos podrán ser incorporados de forma voluntaria por las entidades al Sistema.(artículos 18, 19)

Sobre la autonomía universitaria, del análisis de proyecto se extrae una ambigüedad en la terminología aplicada y que, en una sana interpretación, podría afectar la autonomía universitaria, pues si bien, en estricto sentido no incluye explícitamente no menciona a las instituciones de educación superior, en su articulado se utiliza conceptos como “Sector Público o a nombre de éste”; “Estado” de manera generalizada y que podrían constituir un numerus apertus en ámbito de aplicación de la ley.

Lo anterior resulta más gravoso ante la creación del Sistema de Cuentas del Sector Público  que concentrará las cuentas bancarias de “sector público” o “Estado”, entregando su administración a la Tesorería Nacional, y correspondiendo al Banco Central de Costa Rica constituirse en cajero general del Estado, lo cual se ejemplifica más visible en la reforma al artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, respecto al Control sobre fondos y actividades privados, donde se establece la obligatoriedad de depositar los recursos recibidos (a favor de entes privados), en el Sistema relacionado, cuando se trate de transferencias públicas. En su letra se regulaba lo siguiente:

Ley Nº 7428 CGR

Propuesta

Artículo 5 - Control sobre fondos y actividades privados

Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales, y con fundamento en la presente Ley estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la

Contraloría General de la República. Cuando se otorgue el beneficio de una transferencia de fondos del sector público al privado, gratuita o sin contraprestación alguna, la entidad privada deberá administrarla en una cuenta corriente separada, en cualquiera de los bancos estatales; además llevará registros de su empleo, independientes de los que corresponden a otros fondos de su propiedad o administración. Asimismo, someterá a la aprobación de la Contraloría General de la República, el presupuesto correspondiente al beneficio concedido.

Artículo 5 - Control sobre fondos y actividades privados

Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales, y con fundamento en la presente Ley estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República.

Cuando se otorgue el beneficio de una transferencia de fondos del sector público al privado, gratuita o sin contraprestación alguna, la entidad privada deberá administrarla en el Sistema de Cuentas del Sector Público; además llevará registros de su empleo, independientes de los que corresponden a otros fondos de su propiedad o administración. Asimismo, someterá a la aprobación de la Contraloría General de la República, el presupuesto correspondiente al beneficio concedido.

Por otra parte, las instituciones de educación superior no se enumeran dentro de las excepciones de la inclusión obligatoria al Sistema de Cuentas del Sector Público, más bien, en su artículo 2 se estipula en lo de interés que “Esta ley es aplicable a la totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre o custodie (...)”

Se perfila de la propuesta legislativa la finalidad de administrar todos los recursos públicos unificadamente para de ese modo generar un beneficio financiero a la Tesorería del Estado, lo que al no definirse con claridad su ámbito de aplicación y no excluirse explícitamente a las universidades estatales, estaría afectando nuestro ámbito autonómico de gobierno, administrativo y financiero, de asidero constitucional según los artículos 84 y 85 fundamentalmente por cuanto a las universidades públicas no aplica el principio de Caja Única del Estado.

En el dictamen UNA-AJ-DICT-003-2022 del 19 de enero de 2022, se analizaron las secuelas e impacto en el FEES ante la derogatoria del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, prevista en el artículo 41, inciso a), en relación con la regulación contemplada en el ordinal 85 de la Constitución Política sobre la obligatoriedad del Banco Central de Costa Rica de poner a disposición de las universidades públicas lo correspondiente de ese fondo que les corresponde, y donde no se indica que las obligaciones de las Universidades serán pagadas por la Tesorería Nacional, como pretende el proyecto de ley.

Interesa retomar del dictamen relacionado, el criterio emitido por el Consejo Nacional de Rectores OF-CNR-2-2021, del 9 de enero de 2021, ante la pretendida inclusión de las transferencias del FEES en cuentas de Caja Única de cada una de las Universidades y entes beneficiarios:  

“El texto constitucional claramente dispone que las rentas que traslada el Estado en ejecución de lo dispuesto por el artículo 85 constitucional no están dirigidas al financiamiento de ninguna institución universitaria en particular sino a dotar de patrimonio al FEES, que está constitucionalmente separado y es independiente del fondo único de Tesorería Nacional, único fondo sobre el que posee potestad de gobierno y administración.

Por este motivo el giro del FEES no puede ser visto ni tratado como una transferencia presupuestaria ordinaria bajo la titularidad de una institución en particular, ya que estos giros tienen una finalidad patrimonial constitucional: están dirigidos al mantenimiento de un fondo universitario, constitucionalmente definido, sujeto a las siguientes condiciones de administración:

  1. Los giros del FEES deben ser realizados en dozavos, esto es, por tractos completos.
  2. Su administración está constitucionalmente fuera del ámbito de la Tesorería Nacional, que administra un fondo único no universitario Los giros destinados al FEES no pueden ser abolidos ni disminuidos. La falta de giro del FEES implica una disminución de rentas del FEES.
  3. La Tesorería Nacional no tiene competencia constitucional para determinar la titularidad institucional a la que deba destinarse ninguna porción del FEES.

El artículo 85 de la Carta Magna establece además una autorización expresa y directa en favor de las instituciones universitarias a fin de que tengan la capacidad de originar rentas propias, de su dominio y pertenencia, que administran y gobiernan bajo su potestad de independencia de administración y gobierno, separado de las normas que rigen el fondo único de Tesorería Nacional. Estas rentas propias, generadas por las instituciones universitarias estatales, no deben ser ingresadas a la Caja Única del Estado ni quedan bajo la administración y gobierno de la Tesorería Nacional. Los fondos públicos universitarios están sometidos en cuanto a su generación, administración, planificación y ejecución, a la plena capacidad jurídica que poseen las instituciones universitarias en materia de administración y gobierno. Y para el ejercicio de esta capacidad jurídica plena, no requieren de la “facultad legal para pagar a nombre del Estado” vinculado al fondo único de Tesorería Nacional, que es al que se refiere el artículo 185 constitucional, inaplicable a su régimen de administración y gobierno en el ámbito financiero.

Todo recurso financiero que la Tesorería Nacional mantenga bajo su custodia en Caja Única forma parte de un fondo único afectado y sometido a sus potestades constitucionales y legales, pues al ser potestades públicas son irrenunciables e imprescriptibles (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). Pero de la misma forma, la capacidad jurídica plena de gobierno y administración universitaria es irrenunciable e imprescriptible. En consecuencia, no sería jurídicamente posible mantener rentas del FEES bajo la potestad de administración de la Tesorería Nacional sin que ello implicara una disminución de las rentas FEES, una violación al contenido y alcance de las potestades de autogobierno y autoadministración que la Constitución Política garantiza a las instituciones de educación superior universitaria estatal y una violación al régimen de administración de recursos previsto en el artículo 85 constitucional, derivando de todo ello una clara inconstitucionalidad.

Debe recordarse que la titularidad de los recursos destinados a cada institución de educación superior universitaria estatal está referida a fondos provenientes del FEES y no del fondo único de Tesorería Nacional. A esta Tesorería tampoco compete administrar financieramente ni definir las prioridades del Plan Nacional de la Educación Superior Universitario Estatal (PLANES) que es el destino constitucional fijado para estos fondos FEES. No compete constitucionalmente a la Tesorería Nacional definir las prioridades ni programar el gasto público universitario requerido para la adecuada atención del PLANES. (…)

La jurisprudencia administrativa emitida por la Procuraduría General de la República es clara en cuanto a los alcances que define la Ley Nº 8131 sobre su aplicabilidad ante el régimen de independencia constitucional que poseen las instituciones de educación superior universitaria estatal en sus ámbitos de administración, gobierno, político y económico. Dichos criterios son vinculantes tanto para el Ministerio de Hacienda, como ente rector del Sistema de Administración Financiera del que depende el subsistema de Tesorería Nacional, así como para la Autoridad Presupuestaria.”

  • La importancia que desde CONARE como órgano coordinador del sistema de educación superior estatal fortalezca las gestiones pertinentes con la Asamblea Legislativa para que se pongan en conocimiento de las distintas diputaciones el riesgo inminente que representaría el presente proyecto de ley en el accionar sustantivo de las universidades públicas.
  • Mediante este proyecto se pretende mejorar la gestión de la liquidez del Estado que, según los proponentes, es fragmentada, desintegrada, poco transparente e ineficiente.  Muy a pesar de sus buenas intenciones, esta iniciativa de ley tiene posibles roces de inconstitucionalidad y afecta directamente la gestión universitaria en varios aspectos, según análisis realizado en el Conare: costos para las instituciones públicas por uso de la plataforma, más cambios en el manejo presupuestario de las instituciones públicas, centralización de la administración de los recursos, sustitución de la fuente de los ingresos por intereses que perciben las instituciones públicas, limitación en la capacidad de reacción institucional en la atención de emergencias y de poblaciones vulnerables, afectación en la generación de ingresos propios o firma de convenios, así como a los recursos en custodia de las fundaciones; entre otros aspectos perjudiciales para nuestro ejercicio de planificación institucional, mediante el cual se establece un conjunto de metas estratégicas orientadoras de la acción sustantiva institucional, mismas que se verían seriamente afectadas por el eventual condicionamiento en materia presupuestaria, financiera y contable; en detrimento de la calidad y continuidad del servicio de la educación superior costarricense. 
  • La Comisión de Análisis de Temas Institucionales, a partir del análisis realizado, considera que el presente proyecto de ley pone en riesgo los aspectos relacionados al sistema de planificación universitaria estatal y el garantizar su accionar sustantivo, afectando por tanto la autonomía universitaria de forma violenta y directa, por lo que se recomienda rechazar su aprobación por la Asamblea Legislativa.

POR TANTO, SE ACUERDA:

  • COMUNICAR A LA DIPUTACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA QUE LA UNIVERSIDAD NACIONAL RECHAZA LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY MANEJO EFICIENTE DE LA LIQUIDEZ DEL ESTADO, EXPEDIENTE N.° 22.661, POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LOS CONSIDERANDOS DE ESTE ACUERDO. ACUERDO FIRME.
  • COMUNICAR ESTE ACUERDO A CONSEJO NACIONAL DE RECTORES, A LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA, EL INSTITUTO TECNOLÓGICO DE COSTA RICA, LA UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA, LA UNIVERSIDAD TÉCNICA NACIONAL. ACUERDO FIRME.
  • SOLICITAR A CONARE LA REALIZACIÓN DE LAS GESTIONES CORRESPONDIENTES PARA INFORMAR A LA DIPUTACIÓN SOBRE EL RIESGO QUE REPRESENTA LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY PARA EL SISTEMA DE EDUCACIÓN UNIVERSITARIA ESTATAL. ACUERDO FIRME. 

Atentamente,

Dra. Jeannette Valverde Chaves

Presidenta del  Consejo Universitario

  

C:         Consejo Nacional de Rectores

           Consejo Universitario, Universidad de Costa Rica

           Consejo Universitario, Universidad Estatal a Distancia

           Consejo Institucional, Instituto Tecnológico de Costa Rica

           Consejo Universitario, Universidad Técnica Nacional

 

Breves