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Retos de la política fiscal postpandemia

análisis realizado por MSc. David Cardoza Rodríguez

Proyecto de Estudios Fiscales, Escuela de Economía, UNA

En el debate económico hay diversas posiciones sobre la efectividad de la política fiscal como instrumento para el desarrollo y la capacidad para proporcionar resultados inmediatos sobre la estabilización macroeconómica.   

Una política fiscal no solamente se debe limitar a la reducción de volatilidad fiscal y el control del gasto público; debe ir más allá de registrar indicadores de desempeño fiscal y debería de contribuir en la eficiencia, calidad del gasto y sobre todo en vincularse con los temas de reducción de la pobreza y mejoras en la distribución de la riqueza.

En el caso costarricense el diseño de la política fiscal no debe limitarse a mejoras de metas de disciplina fiscal y crecimiento, sino también a objetivos del desarrollo económico y social para lograr la reducción de la pobreza y gestar nuevas oportunidades a todos los agentes económicos de la sociedad, sobre todo a los grupos más vulnerables. Es así, que el papel del gasto público, podría proporcionar bienes y servicios  tanto en cobertura como en la calidad de los mismos.  Por el lado de los ingresos públicos, estos deben de minimizar la regresividad y la afectación de precios que generan en la economía.

La economía costarricense ha venido presentando retos de estabilización macroeconómica y disciplina fiscal, frente a un entorno internacional con mucha incertidumbre debido a la crisis sanitaria, a la demanda externa fluctuante de los bienes y servicios nacionales, al surgimiento de cuellos de botella en la cadenas de suministro a nivel mundial y más recientemente al surgimiento de problemas de control de precios por el lado de las materias primas, con resultados de un aumento significativo en la inflación mundial.

Adicionalmente, con el conflicto Rusia-Ucrania, se han propiciado mayores precios al alza de los precios internacionales de las materias primas, lo que envía señales negativas hacia la economía nacional en la medida que se demanden esos insumos o que indirectamente se vea afectada por la cadena de suministros.

Inmerso en el contexto anteriormente descrito, se han realizado ajustes de ordenamiento fiscal, como la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No. 9635, con el objetivo de reducir los riesgos que amenazaron los aumentos sostenidos de los niveles de deuda pública, las presiones al alza de tasas de interés internas y a la vez al aumento de la  percepción de riesgo de parte de las calificadoras y organismos internacionales sobre el desempeño fiscal y económico nacional.

De acuerdo a la información de los Programas Macroeconómicos del Banco Central de Costa Rica (2020, BCCR), el desempeño fiscal con un comportamiento promedio durante el período 2014-2018 registrando un resultado déficit financiero del Gobierno Central de -5,7 con respecto al PIB; una deuda del Gobierno Central de 53,2 con respecto al PIB y con tasas de crecimiento económico real de 3,6.

Ante la necesidad de mejorar la situación fiscal, es que se aprueba y aplica la ley 9635, en un contexto de crisis sanitaria, con aperturas graduales de la actividades económicas y un esfuerzo de gestión fiscal de parte del Ministerio de Hacienda, se empiezan a ver efectos positivos sobre el desempeño de las principales variables fiscales.

Los resultados fiscales se vieron afectados con la crisis sanitaria, al igual que el esfuerzo de la gestión fiscal por mejorar las finanzas públicas se vieron muy limitadas.  En el año 2020, se registró un crecimiento económico de -4,1%, con una variación del consumo de los hogares de -5,0% puntos porcentuales , con una tasa de variación los ingresos tributarios - 11,2%, un déficit financiero del 8,0% con respecto al PIB, una razón de deuda pública con respecto al PIB del 67,2% y con desequilibrios en el mercado laboral donde la tasa de desempleo alcanzó la cifra de 24,4% en julio de ese año, trayendo como consecuencia la caída en los ingresos de los trabajadores.  (BCCR, 2021)

Recientemente el BCCR, ha revisado los principales indicadores económicos de la llamada recuperación económica, donde el crecimiento real del PIB para el año 2021 fue de 7,8 %; el resultado financiero del Gobierno Central como proporción del PIB fue de -5% de déficit, un resultado primario del Gobierno Central de -0,3% y una inflación de 3,3%.   Para el año 2022 se proyecta que el crecimiento real del PIB sea de  3,4%; el resultado financiero del Gobierno Central como proporción del PIB fue de - 4,4% de déficit, un resultado primario del Gobierno Central de 0,8% y con una inflación de 5,9%. (BCCR, 2022)

En este marco de mejora de las finanzas públicas y el crecimiento económico, se va saliendo hacia un sendero de optimismo, al menos en lo que expresan los indicadores descritos anteriormente.  Se ha logrado mejorar la disciplina fiscal principalmente por los efectos que han generado los ajustes por el lado del gasto público.

Con la aplicación de la Regla Fiscal, se ha logrado disminuir la aceleración que registraba el gasto público en los últimos años.  Es importante rescatar, que aún en la crisis sanitaria, los mecanismos de la reglas y la reforma del impuesto de ventas por un impuesto al valor agregado, siguieron su trayectoria y con el advenimiento de la apertura gradual de la economía, de los controles de la crisis sanitaria y la aplicación de los compromisos recomendados por el Fondo Monetario Internacional, el país en materia hacendaria ha enviado señales positivas.

Es importante aclarar que tanto las cifras fiscales como el crecimiento económico, han registrado alzas significativas, producto del llamado rebote estadístico que se ha dado en la economía, después de haber estado en un umbral totalmente negativo, por lo que los buenas señales de estos registros deben de tomarse en la dimensión de la propia realidad económica, que aún se encuentra inmersa en buscar una recuperación de los niveles de crecimiento económico reales anteriores a la crisis sanitaria.

Hace falta mucho que atender en el tema de disciplina fiscal y que aún con la aplicación en su totalidad de Ley 9635, podría en el largo plazo no tener los rendimientos necesarios para estar tranquilos de una estabilidad fiscal y macroeconómica.  La deuda pública podría verse modificada con la incertidumbre de las tasas de interés y de la propia colocación de la deuda.

No se debe olvidar que los recortes del gasto público o el aumento de los impuestos deberían de frenar la demanda agregada, con afectación a la renta disponible y al propio consumo. Aunado a esto, la Ley Marco de Empleo Público busca fortalecer la ruta de ordenamiento fiscal, a la vez que por medio del salario global puede contribuir a que la capacidad de compra de los involucrados en la ley se vaya reduciendo significativamente, lo que podría atentar contra el dinamismo de la demanda agregada de la economía, por lo que la recuperación económica tendrá un sendero mucho más tortuoso.

Por otra parte, en la reforma fiscal no hay claridad con los temas del incumplimiento tributario y sobre todo con las acciones que se deben tomar para fortalecer los ingresos públicos.  El Ministerio de Hacienda (2021), ha realizado estudios sobre esta temática y ha encontrado que representa un 5% del PIB para el año 2018 y aunque muestra una tendencia a la baja, no deja de ser un número muy relevante para mejorar en el tiempo el déficit financiero del Gobierno Central. 

En una investigación del Proyecto de Estudios Fiscales, se ha encontrado que los multiplicadores del ingreso tienen un efecto inverso a la producción, en tanto que los multiplicadores del gasto tienen una relación directa con la producción. En esa investigación se relativiza que la propia dinámica de la producción es lo que contribuye de una manera positiva a la propia política fiscal.

Los retos de la política fiscal en medio de la recuperación económica, requiere de las medidas de corrección implementadas sean evaluadas constantemente, para ver si no genera afectaciones en la dinámica de la economía, como la contracción de la demanda agregada, de cara a una posible reactivación económica.  Por otra lado, queda la tarea de buscar que el sistema tributario sea más progresivo, la necesidad de revisar el gasto tributario y la creación de incentivos para una mejora en cultura tributaria. Finalmente, para que la política fiscal tenga mayores efectos sobre toda la economía, se hace necesaria la articulación de la política monetaria y fiscal en busca del fortalecimiento del modelo de desarrollo económico que contribuya con la mitigación de los costos sociales y productivos que viene presentando el país desde hace tiempo.  

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