Este jueves 26 enero de 2023, el Consejo Universitario de la Universidad Nacional (UNA) emitió un acuerdo en el que rechaza de manera categórica y en todos sus extremos el proyecto: Ley Reguladora del Fondo Especial para la Educación Superior(FEES), expediente N.°23.380 donde a la vez se solicita su archivo.
A continuación el acuerdo UNA-SCU-ACUE-041-2023:
LEY REGULADORA DEL FONDO ESPECIAL PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR. EXPEDIENTE N.º 23380.
RESULTANDO:
1. El oficio AL-CE23169-0015-2022, del 15 de diciembre de 2022, suscrito por Nancy Vílchez Obando, jefa de Área de Comisiones Legislativas VI; mediante el cual solicita el criterio de la Universidad Nacional sobre el texto del expediente n.° 23380, Ley Reguladora del Fondo Especial para la Educación Superior.
2. De acuerdo con la consulta realizada en la página web de la Asamblea Legislativa, el 17 de enero de 2022, el proyecto n.° 23380 ingresó en el orden del día para debate de la comisión el 22 de noviembre de 2022.
El oficio UNA-CATI-SCU-OFIC-004-2023, del 16 de enero de 2023, suscrito por el MSc. Steven Oreamuno Herra, coordinador de la Comisión de Análisis de Temas Institucionales; mediante el cual se solicita criterio sobre el expediente al Lic. Gerardo Solís Esquivel, director de Asesoría Jurídica, a la Rectoría de la UNA; la Vicerrectoría de Administración, el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional (Situn) y la Federación de Estudiantes de la Universidad Nacional (Feuna).
4. El criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley reguladora del Fondo Especial para la Educación Superior”, expediente N° 23.380 emitido por la Contraloría General de la República mediante oficio DFOE-CAP-0071 de fecha 24 de enero, 2023.- De las instancias consultadas, se recibieron las siguientes respuestas:
1. El oficio UNA-FEU-OFI-010-2023, del 18 de enero de 2023, suscrito por Est. Marco Zúñiga Badilla, presidente de la Federación de Estudiantes de la Universidad Nacional.
2. El oficio UNA-R-OFIC-054-2023, del 18 de enero de 2023, suscrito por el
MEd. Francisco González Alvarado, rector. - El oficio SITUN-OFIC-09-2023, del 20 de enero de 2023, suscrito por el
M.Sc. Álvaro Madrigal Mora, secretario general del Situn. - El oficio UNA-VADM-OFIC-073-2023, del 20 de enero de 2023, suscrito por
la M.Sc. Roxanna Morales Ramos, vicerrectora de administración; mediante el
cual emite el criterio a la consulta realizada. - El dictamen UNA-AJ-DICT-030-2023, del 24 de enero de 2023, suscrito por
la Asesora Jurídica, la M.Sc. Karla Sánchez Benavides; mediante el cual
emite criterio en respuesta al oficio UNA-CATI-SCU-OFIC-004-2023, del 16 de
enero de 2023.
CONSIDERANDO
1. Este proyecto de ley pretende la creación del Fondo Especial para la
Educación Superior, señala su objetivo y propósito, estructurado en diez
artículos que contemplan los siguientes temas: Creación del Fondo Especial
para la Educación Superior, la determinación de las universidades públicas,
la administración del Fondo, la creación del Consejo de Coordinación de la
Educación Superior Universitaria Estatal, sus funciones, la presentación de
la propuesta de presupuesto de cada universidad pública, la distribución
entre las instituciones públicas del Fondo Especial para la Educación
Superior, la prohibición de uso de fondos públicos para nuevos pluses
salariales, la presentación anual del informe financiero de la ejecución de
los recursos del Fondo Especial para la Educación Superior y la
reglamentación de la ley.
El proyecto pretende que sea el Banco Central de Costa Rica el que
administre dicho Fondo e indica el procedimiento para que las universidades
hagan las solicitudes de los recursos; por tal razón se crea el Consejo de
Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal cuya función es
promover, fiscalizar y evaluar los resultados del financiamiento de la
Educación Superior Universitaria Estatal.
La iniciativa de ley señala la prohibición del Consejo de Rectores de
destinar recursos públicos a otros fines diferentes del FEES, así como la
prohibición general de destinar el dinero del Fondo a nuevos pluses de
naturaleza salarial para rectores, directores o personal a cargo.
Por tanto, esta propuesta de ley obliga a las universidades públicas, en
materia financiera, a presentar anualmente un informe financiero de la
ejecución de los recursos del Fondo, al Consejo de Coordinación y a la
Contraloría General de la República.
El informe jurídico elaborado por el Departamento de Estudios,
Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, comunicado
mediante el oficio AL-DEST-IJU-343-2022, del 21 de diciembre de 2022,
suscrito por Ana Cristina Miranda Calderón, asesora parlamentaria, indica
que:
“En la exposición de motivos del proyecto se plantea la forma operativa del
Fondo Especial para la Educación Superior (FEES), donde “se negocia año con
año entre la “Comisión de Enlace” integrada por los cuatro Rectores de las
Universidades y por cuatro Ministros del Gobierno” . Dicha exposición no
aborda el tema del nuevo Fondo que se pretende crear con este proyecto,
sino que únicamente se refiere al Fondo vigente.
Considera este informe que la exposición de motivos se limita a hacer una
justificación de los cambios que se requieren para el funcionamiento del
actual FEES, pero es omiso en hacer referencia a los motivos que conducen a
la creación del Fondo propuesto, de allí que no es posible llegar a
determinar la intención del proponente para la creación de este nuevo fondo
para las universidades.
El nuevo Fondo Especial para la Educación Superior que se pretende crear no
señala la fuente de los recursos para su financiamiento, lo cual hará
inaplicable e ineficaz su funcionamiento.
Sobre la autonomía universitaria añade que es fundamental para el
desarrollo de la normativa referente a la creación de este nuevo Fondo
Especial para la Educación Superior tener presente lo regulado por nuestra
Constitución Política sobre la autonomía tan amplia concedida a las
universidades públicas y del funcionamiento de los fondos destinados a
ellas, de allí que según se analizó, varios artículos presentan eventuales
problemas de inconstitucionalidad.
Además, es necesario reconocer que nuestra Constitución Política señala que
la educación superior está comprendida dentro del 8% anual del producto
interno bruto de gasto público dirigido a la educación estatal -artículo
78-. Así como el garantizar constitucionalmente las distintas facetas de la
autonomía universitaria, consagradas en los numerales 84 y 85, ampliamente
desarrollados en el presente informe.
De manera que en los términos como se encuentra redactada la presente
iniciativa, se evidencia una serie de limitaciones impuestas a los
propósitos del nuevo Fondo, lo cual podrían eventualmente vulnerar los
contenidos y principios constitucionales sobre la autonomía universitaria,
además que el texto normativo no señala los recursos que financiarán dicho
Fondo [negrita agregada].
El Análisis de la Universidad de Costa Rica sobre el expediente n.°
23380, de diciembre de 2022, complementa el acuerdo adoptado en la sesión
n.° 6660, artículo 3, del 13 de diciembre de 2022; mediante el cual la
Universidad de Costa Rica recomienda el archivo del expediente n.° 23380, a
la Comisión Especial de Educación. Dicho expediente consta de tres partes
donde se analiza a profundidad el contenido de la iniciativa de ley; la
primera parte plantea aspectos generales, la segunda profundiza en cada uno
de los artículos de la propuesta y, finalmente, se esbozan las principales
conclusiones; en el cual se indica que:
Para la Universidad de Costa Rica, la propuesta del proyecto denominado Ley
reguladora del Fondo Especial para la Educación Superior, Expediente N.°
23.380, desconoce el aporte histórico hecho por las universidades públicas
a la investigación, la formación profesional y humanista, la formación
continua, la contribución a las artes, la salud, la lingüística, la cultura
y al pensamiento crítico nacional. Asimismo, el aporte significativo al
despertar de la ciencia nacional, la enseñanza, investigación,
transferencia de conocimiento y perspectiva internacional, en la búsqueda
del bien común y en la formación de personas libres, con espíritu crítico,
creadoras e innovadoras, identificadas con su entorno desde su área del
saber, para una mejor calidad de vida nacional.
Las decisiones de las universidades públicas deben ser adoptadas desde la
academia y con base en las políticas universitarias, en función del modelo
de universidad, de país y de Estado que queremos, y sobre la base del
conocimiento, las experiencias que surgen de la sinergia interdisciplinaria
y del aporte simultáneo de saberes adquiridos, enfocados en la atención
pertinente de las necesidades del desarrollo nacional.
El mecanismo planteado ignora lo establecido a nivel constitucional acerca
de la dotación y distribución del financiamiento de la educación superior
universitaria estatal.
La Constitución Política de la República de Costa Rica dota a las
universidades estatales de autonomía para darse su propia organización y
gobierno, administrar sus bienes y organizar libremente los medios
necesarios para alcanzar sus fines. Esta condición tiene a su vez una doble
vertiente: el Estado tiene la obligación de proveer fuentes de
financiamiento de la acción universitaria, mientras que, las universidades
estatales asumen la capacidad para dictar normas que regulen la
formulación, administración y ejecución presupuestaria de esos recursos,
empero, en ambos casos asumen la transparencia y necesidad de rendir
cuentas, fehacientemente, de sus actuaciones.
De igual manera, el artículo 84 del texto constitucional no sólo reconoce
la amplia independencia y plena capacidad jurídica que tiene la Universidad
de Costa Rica para darse su propio gobierno y organización, sino que,
también, obliga al Estado a dotarla de un patrimonio propio y del
financiamiento que requiera para alcanzar sus fines. Por ese motivo, el
artículo 85 establece a favor de la Universidad de Costa Rica y del resto
de universidades estatales un patrimonio propio, y obliga al Estado a
crearles rentas propias independientes de las originadas en estas
instituciones, y a mantener un fondo especial para el financiamiento de la
educación superior estatal.
La Constitución Política de la República de Costa Rica otorga a las
universidades estatales de independencia y plena capacidad jurídica, es
decir, de una autonomía especial, que las dota de una naturaleza jurídica
particular, notablemente diferente de la naturaleza de las restantes
instituciones que forman parte de la Administración pública, tanto
centralizadas como autónomas o descentralizadas, pues poseen independencia
de funciones y plena capacidad jurídica para gobernarse, para organizarse,
para adquirir derechos y obligaciones. A diferencia de las instituciones
autónomas y de las instituciones descentralizadas, las universidades
estatales están dotadas de autonomía administrativa, política o de
gobierno, de organización y financiera. Esta última abarca no sólo la
obligación que tiene el Estado de asignarles los recursos que requieran
para cumplir sus cometidos, sino que también impide la interferencia del
Poder Ejecutivo en la gestión de esos recursos, en la elaboración del
PLANES y en la formulación, liquidación y evaluación de sus presupuestos.
Sobre la autonomía universitaria, el informe indica que les corresponde de
forma exclusiva a las universidades estatales darse estas funciones y
decidir acerca de la mejor manera de llevarlas a cabo. Resulta claramente
violatorio de la autonomía universitaria y la libertad de cátedra, pues el
proyecto de ley remitido pretenda ordenar a las universidades los ejes de
acción o las actividades que deben desarrollar, lo cual condiciona la
asignación de presupuesto al cumplimiento de esas órdenes; además restringe
la enorme diversidad de lo universitario y limita el propósito del
financiamiento estatal al “promover la regionalización, la promoción de las
becas y la inversión en infraestructura física y el equipamiento”.
Además de resultar inconstitucional, la finalidad que impone el Proyecto al
FEES, en el artículo 1, pues de manera maliciosa ignora que promover la
regionalización, fortalecer los sistemas de becas y beneficios
estudiantiles e implementar las condiciones y los mecanismos necesarios
para asegurar el ingreso, la permanencia y la graduación del estudiantado
ya es una misión de las universidades estatales, no porque así lo ordene
una disposición legal o administrativa, sino porque estas metas son
consustanciales al ideal universitario.
Al respecto, el informe sobre el proyecto concluye que:
- Pervierte el mecanismo de financiamiento de las universidades estatales
establecido por el artículo 85 de la Constitución Política de la República
de Costa Rica de la República de Costa Rica, en el tanto, hace que el Poder
Ejecutivo adquiera potestades que son consustanciales a los órganos propios de las universidades estatales. - b) Usurpa competencias de los órganos existentes de coordinación de la
educación superior, y somete la planificación y el presupuesto
universitario a control del Poder Ejecutivo. - Restringe la independencia administrativa e impone fines específicos a
las universidades estatales. - Presenta vacíos fundamentales que obligan a desarrollar, mediante la vía
un instrumento jurídico de rango inferior, la casi totalidad de las
disposiciones previstas en el articulado, esto, deviene en una clara
inseguridad jurídica y sometimiento al control a las autoridades de los
gobiernos de turno, dada la generalidad y falta de especificidad de las
normas de la iniciativa de ley.
El oficio OF-CNR-5-2023, del 13 de enero de 2023, suscrito por el Dr.
Emmanuel González Alvarado, presidente del Consejo Nacional de Rectores,
esclarece que:
El Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior (FEES)
existe desde el año 1976 y tiene su origen en la Ley N° 5909 del 10 de
junio de 1976, denominada “Ley de reforma tributaria 1976”. Esta Ley en su
artículo 7° dispuso:
“ARTÍCULO 7º.- Fondo especial para el financiamiento de la Educación
Superior.-
Para los efectos de lo dispuesto en los artículos 84 y 85 de la
Constitución Política, créase un fondo especial destinado al financiamiento
de la Educación Superior, el cual estará formado por los siguientes
recursos:
a) El producto del Impuesto sobre los Traspasos de Bienes Inmuebles, creado
por el artículo 3º de esta ley;
b) El veinticinco por ciento (25%) de los ingresos del impuesto sobre la
renta, suma que podrá llegar hasta el treinta por ciento (30%) de tales
ingresos; y
c) El producto del impuesto sobre sociedades con acciones al portador,
creado por el artículo 2º de esta ley.
El Banco Central de Costa Rica hará las separaciones correspondientes para
la formación del fondo, el cual será distribuido conforme a las normas y
principios establecidos en el Convenio de Cooperación de la Educación
Superior en Costa Rica.”
De conformidad con lo dispuesto en estos incisos, el FEES fue creado desde
el año 1976 con la generación de tres rentas propias con destino
universitario, según lo preceptuado por el artículo 85 constitucional, el
cual quedaría bajo la responsabilidad y custodia del Banco Central de Costa
Rica y sería distribuido de conformidad con lo establecido en el propio
Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal,
esto es, bajo el criterio que fuera definido por instancias de gobierno
universitario, las cuales poseen independencia de organización, de
administración y de gobierno, conforme lo dispone el artículo 84 de la
Constitución Política, de manera exclusiva y excluyente.
Posteriormente, mediante la Ley N° 6580 de 18 de mayo de 1981 se reformó el
artículo 85 de nuestra Constitución Política a su versión actual,
reiterando la separación patrimonial de los recursos destinados a la
Educación Universitaria, la obligación del Estado por generar rentas
universitarias propias, con destino específico para cada institución,
además del FEES. Este fondo cambió su naturaleza de renta legal (desde
1976) a renta constitucional, garantizándose su existencia, su
sostenimiento, indexación e integridad. El artículo 85 constitucional
reformado indica:
“Artículo 85.- El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de
Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad
Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas
propias, independientemente de las originadas en estas instituciones.
Además, mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias-
un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal.
El Banco Central de Costa Rica administrará ese fondo y, cada mes, o pondrá
en dozavos, a la orden de las citadas instituciones, según la distribución
que determine el cuerpo encargado de la coordinación de la educación
superior universitaria estatal. Las rentas de ese fondo especial no podrán
ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras
que las sustituyan.
El cuerpo encargado de la coordinación de la Educación Superior
Universitaria Estatal preparará un plan nacional para esta educación,
tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de
Desarrollo vigente.
Ese plan deberá concluirse, a más tardar, el 30 de junio de los años
divisibles entre cinco y cubrirá el quinquenio inmediato siguiente. En él
se incluirán, tanto los egresos de operación como los egresos de inversión
que se consideren necesarios para el buen desempeño de las instituciones
mencionadas en este artículo.
El Poder Ejecutivo incluirá, en el presupuesto ordinario de egresos de la
República, la partida correspondiente, señalada en el plan, ajustada de
acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.
Cualquier diferendo que surja, respecto a la aprobación del monto
presupuestario del plan nacional de Educación Superior Estatal, será
resuelto por la Asamblea Legislativa.
Por su parte, el Consejo Nacional de Rectores (Conare) recuerda que:
El Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal
suscrito el 4 de diciembre de 1974 creó el cuerpo encargado de la
Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal y definió sus
funciones. En lo que aquí interesa, dicho Convenio estableció:
“Artículo 1. Se crean los siguientes organismos para la coordinación de la
Educación Superior: a) El Consejo Nacional de Rectores (CONARE); b) la
Oficina de Planificación de la Educación Superior (OPES). Se promoverá la
existencia de una Comisión de Enlace entre las Instituciones de Educación
Superior y los Poderes del Estado, así como con las instituciones autónomas.
Artículo 2. El CONARE estará integrado por los Rectores o autoridades de
mayor jerarquía de las instituciones signatarias de este Convenio.
Artículo 3. Serán funciones del CONARE:
- Señalar a la OPES las directrices necesarias para la elaboración del
Plan Nacional de Educación Superior (PLANES).
b) Aprobar en forma preliminar el PLANES para su presentación a los
Consejos de las Instituciones signatarias. (…)”
Información y hechos que dejan sin sustento las premisas de las que parte
la exposición de motivos del proyecto de ley en cuestión. Además, señalan
que realizado el análisis del articulado del proyecto de ley, encontramos
que la totalidad de sus artículos presentan, a nuestro criterio, claras
inconstitucionalidades que nos permiten concluir que dicha iniciativa no
podría ser aprobada sin incurrir en claros vicios de nulidad por las
inconstitucionalidades insalvables que contiene, conforme se detalla en el
documento adjunto a la presente.
Dada la imposibilidad de aceptar propuestas de ley que impliquen en forma
directa o indirecta desaplicar o vaciar de contenido el régimen establecido
en los artículos 78, 84 y 85 de nuestra Constitución Política que regulan
el ámbito de organización, administración y gobierno de nuestras
instituciones, así como de garantía de separación de nuestro patrimonio
institucional, debemos manifestar nuestro vehemente rechazo al proyecto de
ley número 23.380 del que se nos ha dado audiencia, solicitando
respetuosamente a la Comisión Especial de Educación que se proceda al
archivo de la iniciativa dada la inviabilidad constitucional de las
regulaciones que propone.
La circular UNA-R-CIRC-004-2023, del 17 de enero de 2023, suscrita por
el M.Ed. Francisco González Alvarado, rector, señala que:
El quehacer de las universidades públicas está regulado en forma detallada,
a través de legislación en distintas materias, toda vigente; por lo que
proponer una ley para regular el FEES es un contrasentido puesto que ya
está regulado y peor aún, lo que el proyecto establece es prácticamente
crear otro FEES en otras condiciones, sin aclarar cómo se financiará dicha
propuesta ni derogar o reformar todo el marco jurídico del FEES actual.
6. El criterio de la Feuna, emitido con el oficio UNA-FEU-OFI-010-2023, del
18 de enero de 2023, suscrito por Marco Zúñiga Badilla, presidente, señala
que:
El artículo 1 de la propuesta de ley Resulta fundamental dejar en claro que
la propuesta es improcedente al existir normas constitucionales (84 y 85) y
otras leyes que especifican la existencia de un mecanismo estatal para
brindar a las universidades el presupuesto que le corresponde y que debería
ser obligación del Estado garantizar que sea fortalecida año a año, de
igual forma contraviene a lo estipulado en los artículos mencionados al
dictar los posibles fines directos de este Fondo vulnerando la autonomía
plena de las que gozan las Instituciones de Educación Superior Estatal y
establecidas en la Constitución Política de nuestro país.
Sobre los artículos 4, 5, 8 y 9 de este proyecto que intenta proponer el
Consejo de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal con
participación de CONARE y jerarcas de algunos Ministerios como medios
encargados de “promover, fiscalizar y evaluar” los resultados del
financiamiento estatal para las Universidades así como en el caso del
artículo 8 que genera una prohibición al Consejo Nacional de Rectores
resulta fundamental plantear que en el artículo 1 de la Ley 6162 de 1977,
otorga personería a CONARE como ente dependiente de la instituciones
estatales de educación superior universitaria. Dicho artículo establece lo
siguiente:
“Artículo 1º.- Otorgase personería jurídica, dentro de los límites
establecidos en esta ley, al Consejo Nacional de Rectores, (…)Como
ente dependiente de las instituciones estatales de educación
superior universitaria, el Consejo Nacional de Rectores gozará de
todo derecho, prerrogativa o privilegio de que gocen dichas instituciones”.
De igual forma y basándose en el artículo anterior se reconoce a CONARE
como un órgano de coordinación de las cinco instituciones de
educación superior pública que goza de autonomía constitucional al
ser un derecho de estas Universidades y que representa igualmente al
responsable actual de definir las políticas de educación superior
mediante el PLANES, así como el apoyo en cumplimiento de las metas y objetivos establecidos a lo interno de cada universidad y sin injerencia de
ningún poder de la República u otro ente como lo propone este texto.
La Feuna añade que:
La creación de este Consejo también vulnera seriamente la autonomía plena
constitucional que tienen las Universidades Públicas, debido a que no es
competencia de ningún ministerio definir ni interceder en la elaboración y
revisión de las políticas de educación universitaria pública del país. A su
vez, resulta esencial recordarle al Poder Ejecutivo proponente de este
proyecto el modelo de cogobierno que está establecido en las Universidades
Públicas costarricenses, en donde las personas estudiantes en las figuras
de sus representantes estudiantiles tienen un papel activo en la toma de
decisiones de estas instituciones, hecho que el proyecto y estos artículos
en específico omiten, al no mencionar la participación de estudiantes o en
su defecto de las Federaciones Estudiantiles que pertenecen a estas Casas
de Estudio en este Consejo.
Concluye la FEUNA que la propuesta resulta a todas luces inconstitucional
al plantear de manera errónea y malintencionada condicionamientos por parte del Poder Ejecutivo de turno para dotar de recursos a las Universidades
Públicas. La educación pública, incluida la Universitaria como lo dice el
artículo 78 de la Constitución Política, son responsabilidad del Estado y
es una obligación generar los medios para fortalecerla, sin ningún
compromiso ideológico, con fines electorales o respondiendo al mercado. Son las universidades públicas casas de enseñanza de todas las áreas del
conocimiento a diferencia de otras instituciones de educación superior de
aporte que eso significa al desarrollo de una sociedad integral, crítica y
consciente es invaluable., y por eso su rechazo al proyecto de ley.
7. El oficio UNA-R-OFIC-054-2023, del 18 de enero de 2023, suscrito por el
MEd. Francisco González Alvarado, rector, remite el oficio de Conare, en
el cual los rectores y del equipo de apoyo analizan detalladamente el
proyecto de ley en cuestión y mediante la circular UNA-R-CIRC-004-2022, del 17 de enero 2023; se informa a la comunidad universitaria el avance del
expediente 23380 en la Asamblea Legislativa.
El oficio SITUN-OFIC-09-2023, del 20 de enero de 2023, suscrito por el
máster Alvaro Madrigal Mora, secretario general del Situn, quien luego de
un pormenorizado análisis señala que:
[El Situn] rechaza rotundamente y solicita el archivo definitivo del
Proyecto de Ley Reguladora del Fondo Especial Para la Educación Superior,
número: 23380, lo anterior por contener evidentes y manifiestos vicios de
inconstitucionalidad, mismos que pretende socavar la estructura, autonomía
y manejo financiero de las universidades públicas, tratando de mezclar
poderes del estado, aunado a ello, se pretende despojar de sus competencias
a los órganos que coordinan en la actualidad la educación superior, y, por
último, legalmente no es procedente someter el presupuesto universitario y
su uso al Poder Ejecutivo.
El oficio UNA-VADM-OFIC-073-2023, del 20 de enero de 2023, suscrito por la M.Sc. Roxana Morales Ramos, vicerrectora de Administración, argumenta que en el artículo 1, de la propuesta de ley, desconoce si:
Las actividades sustantivas de las universidades públicas, dejando al
descubierto la docencia, investigación, extensión y acción social.
Con respecto al artículo 3 señala la señora vicerrectora que existe
jurisprudencia que determina que el FEES constituye un fondo atado
constitucionalmente por lo que sus excedentes constituyen superávits
específicos que no pueden ser utilizados para un fin distinto que el
financiamiento de la educación superior pública.
En los artículos 4 y 5:
Al crear Consejo de Coordinación de la Educación Superior Universitaria
Estatal nuevamente, se desconoce que las instituciones de educación
superior estatal formulan y ejecutan el Plan Nacional de la Educación
Superior (PLANES).
De lo anterior se desprende las inconsistencias del proyecto de Ley que
impulsa el ejecutivo, que sugiere además posibles roces de
inconstitucionalidad al transgredir la autonomía universitaria; de manera
que este despacho rechaza categóricamente la propuesta de Ley y acoge las consignas señaladas por la Rectoría en circular UNAR-CIRC-004-2023 del 17 de enero de 2023.
El dictamen UNA-AJ-DICT-030-2023, del 24 de enero de 2023, emitido por la oficina de Asesoría Jurídica, indica una serie de inconsistencias del
texto propuesto según el ordenamiento jurídico vigente, tal como se expone
por artículo a continuación:
El artículo 1 plantea la necesidad de crear el Fondo Especial para la
Educación Superior, sin considerar que a la fecha se encuentra vigente la
Ley n.°5909, del 10 de junio de 1976, denominada Ley de Reforma Tributaria
de 1976, que para los efectos respectivos regula, en su artículo 7, el
fondo especial destinado para el financiamiento de la Educación Superior
Universitaria, en concordancia con lo dispuesto en la Constitución
Política, artículos 84 y 85.
En la propuesta no se plantea ningún tipo de disposición transitoria o de
derogación que permita tener certeza de que este fondo no será duplicado,
lo que genera una incerteza jurídica, pues en caso de ser aprobado el
proyecto, las universidades públicas tendrían el beneficio de contar con un
doble fondo para el financiamiento de sus actividades académicas: pero sin
tener una certeza de la fuente que permitirá el acceso a dichos recursos.
En el párrafo dos de dicho artículo, existe una intromisión a la autonomía
universitaria al señalar de forma tácita cuáles serían los objetivos en los
que se debe emplear dicho contenido presupuestario; esto limita en gran
medida la gestión administrativa universitaria y violenta lo consignado en
la Constitución Política, artículos 84 y 85.
El artículo 3 presenta una violación a lo consignado en la Constitución
Política, concretamente al artículo 85 que señala: “Las rentas de ese fondo
especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean,
simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan”; es decir, limitar el
uso de los recursos a la administración del Banco Central de Costa Rica y
el traslado de los excedentes de cada ejercicio económico a la caja única
del Estado contradice lo previsto constitucionalmente, ya que no es un
patrimonio que puede confundirse con el estatal, sino que tiene un objetivo
y uso particular.
En una situación similar que pretendía la inclusión de las transferencias
del FEES a cuentas de la Caja Única del Estado de cada una de las
universidades, el Consejo Nacional de Rectores emite el criterio
OF-CNR-2-2021, del 9 de enero de 2021, que señala:
El texto constitucional claramente dispone que las rentas que traslada el
Estado en ejecución de lo dispuesto por el artículo 85 constitucional no
están dirigidas al financiamiento de ninguna institución universitaria en
particular sino a dotar de patrimonio al FEES, que está constitucionalmente
separado y es independiente del fondo único de Tesorería Nacional, único
fondo sobre el que posee potestad de gobierno y administración.
Por este motivo el giro del FEES no puede ser visto ni tratado como una
transferencia presupuestaria ordinaria bajo la titularidad de una
institución en particular, ya que estos giros tienen una finalidad
patrimonial constitucional: están dirigidos al mantenimiento de un fondo
universitario, constitucionalmente definido, sujeto a las siguientes
condiciones de administración:
Los giros del FEES deben ser realizados en dozavos, esto es, por tractos
completos.
2. Su administración está constitucionalmente fuera del ámbito de la
Tesorería Nacional, que administra un fondo único no universitario.
3. Los giros destinados al FEES no pueden ser abolidos ni disminuidos. La
falta de giro del FEES implica una disminución de rentas del FEES.
4. La Tesorería Nacional no tiene competencia constitucional para
determinar la titularidad institucional a la que deba destinarse ninguna
porción del FEES.
El artículo 85 de la Carta Magna establece además una autorización expresa
y directa en favor de las instituciones universitarias a fin de que tengan
la capacidad de originar rentas propias, de su dominio y pertenencia, que
administran y gobiernan bajo su potestad de independencia de administración y gobierno, separado de las normas que rigen el fondo único de Tesorería Nacional. Estas rentas propias, generadas por las instituciones
universitarias estatales, no deben ser ingresadas a la Caja Única del
Estado ni quedan bajo la administración y gobierno de la Tesorería
Nacional. Los fondos públicos universitarios están sometidos en cuanto a su
generación, administración, planificación y ejecución, a la plena capacidad
jurídica que poseen las instituciones universitarias en materia de
administración y gobierno. Y para el ejercicio de esta capacidad jurídica
plena, no requieren de la “facultad legal para pagar a nombre del Estado”
vinculado al fondo único de Tesorería Nacional, que es al que se refiere el
artículo 185 constitucional, inaplicable a su régimen de administración y
gobierno en el ámbito financiero.
Todo recurso financiero que la Tesorería Nacional mantenga bajo su custodia
en Caja Única forma parte de un fondo único afectado y sometido a sus
potestades constitucionales y legales, pues al ser potestades públicas son
irrenunciables e imprescriptibles (artículo 66 de la Ley General de la
Administración Pública). Pero de la misma forma, la capacidad jurídica
plena de gobierno y administración universitaria es irrenunciable e
imprescriptible. En consecuencia, no sería jurídicamente posible mantener
rentas del FEES bajo la potestad de administración de la Tesorería Nacional
sin que ello implicara una disminución de las rentas FEES, una violación al
contenido y alcance de las potestades de autogobierno y autoadministración
que la Constitución Política garantiza a las instituciones de educación
superior universitaria estatal y una violación al régimen de administración
de recursos previsto en el artículo 85 constitucional, derivando de todo
ello una clara inconstitucionalidad.
Debe recordarse que la titularidad de los recursos destinados a cada
institución de educación superior universitaria estatal está referida a
fondos provenientes del FEES y no del fondo único de Tesorería Nacional. A
esta Tesorería tampoco compete administrar financieramente ni definir las
prioridades del Plan Nacional de la Educación Superior Universitario
Estatal (PLANES) que es el destino constitucional fijado para estos fondos
FEES. No compete constitucionalmente a la Tesorería Nacional definir las
prioridades ni programar el gasto público universitario requerido para la
adecuada atención del PLANES. [...]
La jurisprudencia administrativa emitida por la Procuraduría General de la
República es clara en cuanto a los alcances que define la Ley Nº 8131 sobre
su aplicabilidad ante el régimen de independencia constitucional que poseen
las instituciones de educación superior universitaria estatal en sus
ámbitos de administración, gobierno, político y económico. Dichos criterios
son vinculantes tanto para el Ministerio de Hacienda, como ente rector del
Sistema de Administración Financiera del que depende el subsistema de
Tesorería Nacional, así como para la Autoridad Presupuestaria.
En concordancia, la Sala Constitucional (en el voto 5011-96) expone lo
siguiente:
De conformidad con este principio de autonomía universitaria, no puede el
Poder Legislativo, ni mucho menor el Ejecutivo, tener injerencia sobre
aspectos propios del ámbito de competencias exclusivas de las universidades del Estado, dado que ellas están dotadas de independencia
para el desempeño de sus funciones y plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. En particular, la potestad de autodeterminarse incluye la potestad exclusiva para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio.
De tal manera que no es posible, por medio de una ley, imponer a las
universidades públicas un destino determinado para las partidas
presupuestarias o cercenar parte de su presupuesto en contravención a lo
dispuesto en la Constitución, artículo 85. Es decir que, establecer una
obligación pecuniaria o bien, permitirle al Poder Ejecutivo disponer de
superávit presupuestarios de las universidades públicas, de forma que se
desmejore su presupuesto, para fines distintos a los establecidos en la
Constitución Política; esto sería contravenir los postulados
constitucionales de la autonomía.
c) En relación con los artículos 4 y 5, que plantean la creación del
Consejo de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal.
Aparte de que el texto es omiso en indicar la naturaleza jurídica de dicho
ente, la pretensión de crear esa instancia contraviene el propósito
constitucional de que la coordinación de la educación superior sea ejercida
por Conare, que es un ente descentralizado con personalidad jurídica propia
para su accionar en relación con la planificación y el accionar de las
universidades públicas.
Al respecto, es necesario aclarar que la Asamblea Legislativa, en
expediente 8516 referido a la reforma del artículo 85, de la Constitución
Política, en el folio 210 sobre la posible intromisión del Poder Ejecutivo
en la disposición y la distribución del fondo especial para la educación
existió una clara oposición a que:
las universidades tuvieran que someterse a la voluntad del Poder Ejecutivo,
ya que este es la parte fuerte en la discordia y por lo tanto la que sacará
ventaja de ella.
Pero aun en el caso de que se produzca un acuerdo éste se daría con
violación absoluta de la autonomía universitaria que como lo define el
artículo 84 de la Constitución es “… independencia para el desempeño de sus funciones, plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer
obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios”.
El concepto contenido en el artículo citado consagra un derecho y la
reforma que se propone lo anularía absolutamente. No tiene sentido
introducir en la Constitución una incongruencia jurídica tan grosera y
antidemocrática.
Simplemente para aclarar debemos agregar una verdad de perogrullo: la
autonomía universitaria es la independencia con relación a los poderes
políticos del Estado en primer término del Poder Ejecutivo.
Además, se establece claramente la competencia de Conare como "órgano
encargado de la coordinación de la educación superior", según lo estipulado
por Ley desde el año 1977, según se cita en las líneas siguientes:
Pero en el caso de las universidades, existe, para información de don
Carlos Manuel Castillo y para don Rodrigo Madrigal Nieto, quienes
aparentemente no han estudiado este problema, existe una ley, que es la ley
6162, donde se constituye al Consejo Nacional de Rectores, entre cuyas
facultades están las siguientes: Artículo 3.El Consejo Nacional de Rectores
tendrá las siguientes funciones: señalar a la oficina de planificación de
la Educación Superior las directrices necesarias para la elaboración del
proyecto del Plan Nacional de Educación Superior y las reformas que se
introduzcan en él y enviarlos a los consejos directores de las
instituciones de educación superior estatales, con rango universitario,
para su conocimiento y aprobación definitiva en las enmiendas que a bien
tengan introducirle esas instituciones. Actuar como superior jerárquico de
la Oficina de Planificación de Educación Superior, con atribuciones
suficientes para organizar y reglamentar el funcionamiento de esta oficina.
Esta ley es del mes de noviembre de 1977 ( folio 568).
Estableciendo este proyecto que el cuerpo encargado de la coordinación de
la Educación Superior Universitaria Estatal, preparará un plan Nacional de
Educación Superior Universitaria Estatal, el cual deberá estar concluido a
más tardar el 30 de julio de los años divisibles entre cinco.
Nosotros entendemos, porque este organismo responsable de preparar este
plan es el organismo establecido en la Ley 6162, lo cual es absolutamente
correcto y no lesiona la autonomía a la universidad, en ese punto.
Eliminándose el imperativo de la palabra de conformidad, por tomando en
cuenta, nos parece la situación va mejorando en términos de no poner en
peligro la autonomía universitaria (folios 465 y 466).
De lo manifestado queda claro que la autonomía siempre ha sido protegida en el tanto no se encuentre sujeta a intereses políticos de los gobernantes
respectivos. En ese sentido la creación del Consejo de Coordinación de la
Educación Superior Universitaria Estatal, no sólo suprime las competencias
dadas a Conare, sino que por la conformación propuesta permite que sea los representantes del Poder Ejecutivo quienes se involucren de forma directa en la gestión universitaria con las consecuencias académicas que esto trae en la educación universitaria.
d) La redacción al artículo 6, se incumplen los principios de jerarquía
normativa y seguridad jurídica en el tanto el texto incluye condiciones en
contra de lo dispuesto en el Constitución Política; además que no es claro,
en relación con el órgano administrativo, a cual se le debe presentar los
informes de los planes quincenales. Por otra parte, el hecho de presentar
resultados a corto, mediano y largo plazo incide de forma directa en
condicionar la forma de administración de los centros universitarios
estatales, lo que violenta a la autonomía universitaria y no se específica
si dicha rendición de cuentas es propia de cada institución o de Conare
como un todo.
e) En relación al artículo 9, se indica que la rendición de cuentas es
parte del cumplimiento del principio de transparencia de la función
pública, en pro del fin público, en concordancia con el valor público; pero
en el caso de las universidades estatales este tipo de ejercicio no debería
ser impuesto, sino por el contrario debe ser promovido una gestión interna
de dichos entes públicos.
En este supuesto se hace referencia a lo indicado por la Sala
Constitucional la cual señala:
Puedan disponer de un margen suficientemente amplio de autodeterminación, en los aspectos propios de sus competencias específicas, así como en todos aquellos que por su importancia favorezcan dicha independencia.
Uno de tales aspectos es el referente a la elaboración de los presupuestos de cada uno de estos órganos, así como a la programación de su ejecución, aspecto éstos que inciden ampliamente sobre la esfera de autodeterminación de órgano, pues lo eximen de la posibilidad de verse supeditado a la influencia que en determinado momento pueda ejercer el Poder Ejecutivo sobre sus decisiones, utilizando el presupuesto como mecanismo de presión.
En ese sentido, en materia presupuestaria, la independencia de los órganos
constitucionales se refleja en la posibilidad de que sean los mismos los
que elaboren su plan anual de gastos, así como la programación de su
ejecución, de acuerdo con las necesidades propias de cada institución. Voto
n.° 919-1999, a las 9:15 horas del 12 de febrero de 1999.
En relación con la autonomía universitaria, la Sala Constitucional señala
que:
La Constitución Política dispone que las universidades gozan de
independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad
jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para
darse su organización y gobierno propios. La línea jurisprudencial de la
Sala ha sido clara en establecer que las universidades públicas tienen el
grado más alto de autonomía, que es autonomía autoorganizativa o autonomía plena. Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por esto, distinta de la del resto de los entes descentralizados de nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa que aquéllas están fuera de la
dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las
facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin
especial que legítimamente se les ha encomendado.Pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus propios planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno. Además, que las universidades públicas tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden auto estructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal. Todas estas son potestades de las modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas. La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores. Resolución n.º 17098 – 2021, del 31 de julio de 2021.
Para ampliar los alcances de la autonomía universitaria, el Departamento de
Estudios de la Asamblea Legislativa, Referencia y Servicios Técnicos, en su
informe técnico, AL-DEST-IJU-207-2019, del 28 de agosto de 2019 cita:
En aras de garantizar que las universidades gocen de la libertad de acción
necesaria para el cumplimiento de sus competencias en el orden de lo
académico, la cultura, la investigación y la actividad de extensión social
,el artículo 84 de nuestra Constitución Política, establece como las
universidades estatales (UCR, UNA, ITC, UNED, UTN), gozan de independencia para el desempeño de sus funciones y plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios, estableciendo de esta forma la autonomía universitaria.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 84 de la Carta Fundamental,
la autonomía universitaria abarca cuatro tipos de autonomía:
Autonomía de gobierno, en virtud de la cual tendría auto capacidad para
ejercer sus propias políticas de docencia, investigación y extensión sobre
las cuales legislará a través de su Consejo Universitario, en el cual la
persona rectora como máxima ejecutiva de esas políticas y representante
legal de la institución, sería electa al, igual que el Consejo respectivo,
por voto representativo de los tres estamentos universitarios: profesorado,
estudiantes y administrativos.
La autonomía organizativa, le otorga la potestad de configurar sus propias
estructuras universitarias, es el caso de la gran diversidad de órganos que la conforman, tales como vicerrectorías, decanatos, escuelas, departamentos, órganos de administración universitaria, entre otros.
La autonomía administrativa, reside en un conjunto de funciones definidas
por la propia institución que por su dinámica contribuyen a las
manifestaciones de la acción universitaria que, como complemento de lo
dicho, establece planes, programas, presupuestos, que a través de sus
potestades administrativas se plasman en reglamentos ejecutivos, autónomos y de servicio, que regulan la prestación de estos, deciden libremente sobre la contratación de su personal y otras funciones de carácter similar.
Finalmente, la autonomía financiera constituye una competencia para la
utilización y libre disposición de sus recursos, tanto los dotados por el
Estado como los que genere la propia universidad. [...]
Con el fin de ejemplificar el hecho de que cualquier intervención que se
pretenda realizar en contra de la autonomía financiera universitaria,
resulta incompatible con lo dispuesto en nuestra Constitución Política, se
aporta un extracto del Dictamen 226-2008 de la Autoridad Presupuestaria, en el cual este Órgano asesor en materia de política presupuestaria expuso:
“La autonomía universitaria establecida en el artículo 84 de la
Constitución Política es una garantía constitucional en función de las
finalidades de la universidad.
Estas finalidades requieren de una autonomía financiera. El artículo 85 de
la Constitución otorga esa autonomía financiera y permite afirmar que la
gestión de los recursos que allí se autorizan u otorgan es incompatible con
la sujeción de las universidades a las directrices de política
presupuestaria, formuladas por la Autoridad Presupuestaria. En ese sentido,
la autonomía universitaria es un límite a la competencia de la Autoridad
Presupuestaria.” Autoridad presupuestaria. Dictamen n.° 226 del 01 de julio
de 2008.
Del análisis realizado en las líneas anteriores y de conformidad con lo
expuesto en el criterio jurídico precitado, se ha demostrado que existe una
clara intromisión a lo dispuesto en la Constitución Política, artículos 76,
84 y 85; lo que violenta el principio de jerarquía de la norma cuya teoría
del derecho fue presentada por Hans Kelsen y expresa la prelación de
normas, que debe respetarse, para fines de sometimiento de normas de
inferior alcance o referencia, con normas más generales o de carácter más
amplio.
En ese supuesto, la Constitución Política es la fuente originaria que
deriva el resto del ordenamiento jurídico, por tanto, es necesario que se
resguarden los principios de coherencia funcional y complementarios de tal
modo que todas las normas contribuyan al logro de los objetivos sociales
que se pretenden regular.
Sin embargo, en la práctica, los legisladores incumplen dichos principios y
generan normas que son contradictorias entre sí, lo cual genera la
aplicación simultánea de dos o más leyes a un mismo supuesto fáctico; esto
permite que se produzcan antinomias, es decir, consecuencias jurídicas
contrapuestas.
Las antinomias, según la doctrina, se presentan cuando se realizan dos
condiciones:
1. Que las disposiciones calificadas como contradictorias pertenezcan a un
mismo cuerpo de normas jurídicas que esté constituido como una unidad
normativa autónoma.
2. Que ambas disposiciones tengan idéntico ámbito de validez personal,
material, espacial y temporal.
Presupuestos que son reconocidos en este proyecto de ley al pretender
regular un fondo de especial para la educación que ya se encuentra regulado
y tiene disposiciones claras en relación a su disfrute y asignación.
En el mismo sentido la Sala Constitucional, en la resolución n.o
2013-011172, “de las dieciséis horas con cuarenta minutos del veintiuno de
agosto de dos mil trece”, señaló:
Además, no podemos dejar de lado el hecho de que hay un imperativo
constitucional de coherencia del ordenamiento jurídico, lo que supone una
idea ordenada del sistema jurídico. En pocas palabras, el desarrollo legal
de la reforma parcial debe necesariamente producir una legislación que
permita una coherencia de la normativa infra constitucional –ausencia de
antinomias o incompatibilidades-, que potencie la idea de sistema como un
todo ordenado de normas. Desde esta perspectiva, los principios generales
de Derecho imponen al legislador el deber de evitar o excluir las
antinomias jurídicas.
El criterio emitido por la Contraloría General de la República mediante
oficio DFOE-CAP-0071 de fecha 24 de enero de 2023 relacionado al proyecto
de ley “Ley reguladora del Fondo Especial para la Educación Superior”,
expediente N° 23.380, donde se manifiesta las deficiencias y el eventual de
carácter de inconstitucionalidad del proyecto que reafirma el criterio
externado por este órgano colegiado, en relación con: (…)
Asimismo, en el artículo 1 de la propuesta se dispone la creación del Fondo
Especial para la Educación Superior, definiéndolo como un mecanismo
específico con un propósito particular; sin embargo, siendo que la creación
de dicho fondo ya se encuentra dispuesta en el artículo 85 de la
Constitución Política, la propuesta legislativa debe centrarse en
desarrollar la norma constitucional respetando las condiciones establecidas
en ella. Lo anterior, en línea con la exposición de motivos del proyecto
propuesto, de la cual se deriva que su propósito es “...establecer las
regulaciones que den contenido a la norma constitucional”.
Por su parte, en cuanto al uso de los recursos del citado Fondo señalado en
el artículo 3 propuesto, referente a que “...Cualquier excedente que quede,
al finalizar el ejercicio económico pasará a caja única del Estado”, se
entiende que lo pretendido considera que los recursos de dicho Fondo se
trasladen a caja única del Estado manteniendo su titularidad; así como, los
fines dispuestos en el artículo 85 de la Constitución Política, tomando en
cuenta lo indicado6 por la Procuraduría General; a saber:
“...el fondo especial para el financiamiento de la educación superior
estatal, posee la característica de que sus recursos tiene un destino
específico asignado por la Constitución Política, concretamente, financiar
la educación superior estatal. Desde esta óptica, estos fondos "atados" en
el lenguaje de la Sala Constitucional (voto n.° 5754-94), no pueden
destinarse a ningún otro fin de aquel que ha sido fijado por la Carta
Fundamental. Incluso, solo es permitido la abolición y disminución de las
rentas de este fondo especial sí simultáneamente se crean otras mejores que las sustituyan”.
Asimismo, conviene analizar y disponer de información sobre si con la
creación del órgano denominado Consejo de Coordinación de la Educación
Superior Universitaria Estatal y las funciones propuestas, contenidas en
los artículos 4 y 5, se lograría instrumentalizar el propósito de la norma;
así como, su armonía con los órganos y mecanismos actualmente dispuestos en el ordenamiento jurídico vigente. En esa línea, se recuerda la importancia de definir de forma clara el rol, el proceso de toma de decisiones, las responsabilidades de sus integrantes, la estructura requerida; así como,
los recursos que serán necesarios para su funcionamiento, con la finalidad
de brindarle eficacia a la norma. Además, definir ante cuál ente u órgano
deben las universidades públicas presentar las propuestas de los planes
definidos en el artículo 6 del proyecto de ley, pues no se indica en el
contenido de la redacción.
Respecto a los criterios definidos en el numeral 7, los cuales se
considerarán para la distribución del Fondo Especial para la Educación
Superior entre las universidades públicas, resulta meritorio verificar la
necesidad de establecer parámetros cuantitativos que permitan ponderar
dichos criterios, de forma tal que el medio escogido para alcanzar el fin
resulte el idóneo, respetando las condiciones constitucionales del artículo
85 (el resaltado no corresponde al original). Lo anterior, considerando que
en la exposición de motivos del proyecto de ley, se indica como fundamental
establecer un “sólido gasto en becas” o bien la “correspondencia entre la
oferta y las expectativas del mercado”, entre otros; y siendo que para que
la norma propuesta surta efectos, su base técnica debe ser racional y con
sustento jurídico Por otra parte, en el artículo 9 del proyecto de ley, en
el cual se dispone que:
“...Las Universidades Públicas deberán presentar anualmente al Consejo de
Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal y a la
Contraloría General de la República un informe financiero de la ejecución
de los recursos del Fondo Especial para la Educación Superior... La
Contraloría General de la República deberá emitir su criterio respecto al
informe rendido, por parte de CONARE, cuyo incumplimiento injustificado
constituirá falta grave contra la Hacienda Pública y será sancionada según
lo indicado en el artículo 68 de la Ley N.° 7428, Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, de 7 de setiembre de 1994.”
Al respecto, resulta oportuno indicar que la redacción del citado artículo
9 presenta deficiencias y ambigüedades, ya que no se especifica cuál es el
informe que debe rendir el CONARE. Asimismo, desde la perspectiva
sancionatoria, no se precisa con claridad la descripción de la parte
responsable, deber o responsabilidad, la falta o incumplimiento, sea de
omisión de presentación del informe, su contenido o sobre el uso de los
recursos, así como, la sanción asociada. Además, se hace referencia a
términos jurídicos indeterminados como “incumplimiento injustificado” o
“correcta distribución”, sin que se defina de forma clara el alcance
conceptual de los mismos, generando una eventual inseguridad jurídica en su aplicación. (el resaltado no corresponde al original)
En línea con lo anterior, se sugiere al legislador, verificar si el medio
dispuesto en dicho artículo -una posible sanción- surtirá el efecto
pretendido por la norma; o bien, si para dicho fin es oportuno identificar
otras alternativas, por ejemplo, vinculadas al uso de los recursos del
Fondo ante eventuales incumplimientos, respetando los alcances del artículo
85 constitucional.
No se omite recordar que la Contraloría General mantiene su potestad de
fiscalización sobre la Hacienda Pública, en función de lo establecido en el
artículo 183 de la Constitución Política y en el Capítulo II de su Ley
Orgánica, N° 7428, por lo que no se considera procedente la definición de
la citada función, siendo que ya existe un marco jurídico que define una
serie de roles y responsabilidades en materia sancionatoria. (el resaltado
no corresponde al original)
Finalmente, por la relevancia del proyecto que pretende regular un fondo
creado constitucionalmente, se sugiere consultar el texto a los actores
involucrados.
12. Este órgano colegiado externa su preocupación por las continuas
acciones gubernamentales enfocadas en formular propuestas de proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa que sistemáticamente transgreden lo
estipulado en la Constitución Política, el ordenamiento jurídico nacional,
la autonomía universitaria y nuestro Estado Social de Derecho; además,
arriesgan la aplicación de normas que produzcan consecuencias jurídicas
contrapuestas, lo cual implica una afectación del quehacer institucional
como bien de valor público y el cumplimiento sustantivo de mejorar el
bienestar social.
Que la aprobación del Proyecto de ley 23380, pone en peligro la educación
superior pública vulnerando la posibilidad de estudio a miles de ciudadanos
costarricenses en el inmediato, en el mediano y en el largo plazo, pues en
adelante las propuestas serán realizadas desde las esferas del Poder
Ejecutivo de acuerdo a sus intereses políticos y no de acuerdo a las
mejores prácticas y experiencias que han cultivado las universidades
públicas desde su autonomía y evolución desde 1940.
La Comisión de Análisis de Temas Institucionales del Consejo
Universitario, a partir del análisis realizado, rechaza vehementemente la
presente iniciativa y solicita que el proyecto de ley en cuestión sea
archivado por la Asamblea Legislativa, debido a que presenta roces de
inconstitucionalidad, según lo establecido en la Constitución Política de
Costa Rica, artículos 78, 84 y 85; por consiguiente, se aclara que atenta
contra la autonomía universitaria y las competencias dadas a Conare como
órgano de coordinación universitaria.
POR TANTO, SE ACUERDA RECOMENDAR AL PLENARIO DEL CONSEJO UNIVERSITARIO:
COMUNICAR A LA DIPUTACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA QUE EL CONSEJO UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL, POR LO EXPUESTO EN ESTE DICTAMEN Y EN RAZÓN DE QUE PONE EN PELIGRO LA EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA DE COSTA
RICA, RECHAZA CATEGÓRICAMENTE Y EN TODOS SUS EXTREMOS EL PROYECTO DE LA LEY REGULADORA DEL FONDO ESPECIAL PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR EXPEDIENTE N.°23380 Y SOLICITA SU ARCHIVO. ACUERDO FIRME.
COMUNICAR ESTE ACUERDO A LA COMUNIDAD UNIVERSITARIA. ACUERDO FIRME.
INSTAR A LA POBLACIÓN UNIVERSITARIA Y NACIONAL A MANTENERSE ATENTA A EVENTUALES LLAMADOS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES UNIVERSITARIAS PARA EJERCER LAS MEDIDAS DE PRESIÓN NECESARIAS EN CASO DE QUE ESTE PROYECTO
AVANCE EN LA CORRIENTE LEGISLATIVA, DADO LOS EFECTOS NEGATIVOS QUE TENDRÍA PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR DE COSTA RICA. ACUERDO FIRME.
